تاريخ: 1386/08/05  
در گفت‌وگو با عباس آخوندي، تدوين‌كننده پيش‌نويس لايحه اصل «۴۴» عنوان شد:
لايحه اصل «۴۴» مصوب مجلس منسجم نيست
 به گزارش سایت خبری اتاق بازرگانی و صنایع و معادن تهران به نقل از سرمایه، آغاز فرآيند تصويب لايحهء قانوني سياست‌هاي اصل «44» از سوي فردي كليد خورد كه در سال 82 نيز اقدام به تدوين لايحهء ديگري دربارهء خصوصي‌سازي كرد. لايحه‌اي كه رييس كل فعلي بانك مركزي و وزير اسبق امور اقتصادي و دارايي بارها از آن خبر داد اما هيچ‌گاه به دولت راه نيافت تا اين‌كه با ابلاغ سياست‌هاي اصل «44»، داوود دانش‌ جعفري وزير جديد، بار ديگر، از وي دعوت كرد تا با محوريت اين سياست‌ها لايحه‌اي ديگر تدوين كرد و حاصل اين همكاري لايحه‌اي بود كه در نهايت در كميسيون ويژهء اصل «44» و سپس در صحن علني مجلس بررسي و تصويب شد. در گفت‌وگو با عباس آخوندي چگونگي فرآيند تدوين لايحهء اجرايي سياست‌هاي اصل «44» و انحراف‌هايي كه از اين سياست‌ها در ادامهء فرآيند صورت گرفته را بازخواني كرده‌ايم: تدوين لايحهء خصوصي‌سازي از كجا آغاز شد؟ سال 1382، براي وزارت امور اقتصادي و دارايي مطالعه‌اي دربارهء تدوين لايحهء خصوصي‌سازي در ايران انجام دادم. همان‌طور كه مي‌دانيم خصوصي‌سازي مبتني بر برنامه‌هاي پنج سالهء توسعه است با توجه به اين‌كه خصوصي‌سازي يك مفهوم تحول اقتصادي تلقي مي‌شد و كساني هم كه مي‌خواستند درگير جذب مالكيت‌هاي دولتي بودند، به دنبال اين مساله بودند كه ريسك كم‌تري را متحمل شوند كه در اين ميان ريسك قوانين يكي از ريسك‌هاي بزرگ محسوب مي‌شد. بنابراين در آن زمان، پيشنهادي شد كه براي كاهش اين ريسك، پيش‌بيني شود كه براي خصوصي‌سازي يك لايحهء مشخص تدوين شود. به طوري كه هم فروشنده و هم خريدار، در يك روند با ثبات قانوني بتوانند حركت كنند. اين مساله اما با تغيير و تحولاتي كه در مديريت وزارت اقتصاد رخ داد، عملا متوقف ماند و لايحه مذكور هيچ‌وقت از وزارت دارايي به دولت نرفت. يعني در آن موقع (زمان وزارت طهماسب مظاهري) مطالعات شما تبديل به لايحه نشد؟ مطالعاتي كه من انجام دادم تبديل به لايحه نشد تا به دولت برود اما تصور مي‌كنم لايحه ديگري اين وزارتخانه تهيه كرده بود ولي من از جزييات آن باخبر نيستم. تنها اين را مي‌دانم كه با تغيير و تحولاتي كه در سطح وزارتخانه اتفاق افتاد بحث تدوين لايحه خصوصي‌سازي عملا تا زمان آقاي دانش‌جعفري و ابلاغ سياست‌هاي اصل «44»، متوقف ماند. آيا شما هم در آن زمان مطالعات خود را در قالب پيش‌نويس لايحه خصوصي‌سازي تهيه كرديد؟ بله با همان نامه لايحه خصوصي‌سازي تدوين شد. دور دوم تدوين لايحه خصوصي‌سازي يا همان لايحه قانوني سياست‌هاي اصل «44» چطور آغاز شد؟ بعد از ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل«44» وزير اقتصاد با اينجانب تماس گرفت و مطرح كرد كه چون شما قبلا درباره لايحه خصوصي‌سازي مطالعاتي داشته‌ايد خوب است كه در اين زمينه مشاركتي داشته باشيد و پاسخ بنده اين بود كه براي اين سياست‌ها جنبه اجرايي پيدا بكند و بشود آن‌ها را در يك برنامه قرار داد و موفقيت سياست‌ها را اندازه‌گيري كرد. لازم است كه سريع‌ لايحه‌اي تهيه شود كه با تبديل شدن به قانون، ضمانت اجرايي سياست‌هاي اصل«44» را برعهده بگيرد. البته در متن ابلاغيه رهبري هم به اين نكته اشاره شده كه در محل‌هايي كه كمبود قانون وجود داشت، لوايح لازم تدوين شود. در هرحال اين پيشنهاد مورد استقبال آقاي دانش‌جعفري قرار گرفت و با توجه به اشراف نسبي كه روي اين موضوع داشتم مسووليت تهيه پيش‌نويس لايحه خصوصي‌سازي را نيز برعهده گرفتم. چه تفاوت‌هايي بين دور اول تدوين لايحه خصوصي‌سازي و دور دوم تدوين وجود داشت؟ تدوين لايحه خصوصي‌سازي در مرحله دوم كاملا فراتر از دفعه اول بود، چرا كه تغيير ساختار اقتصادي كشور مدنظر قرار گرفته بود و خصوصي‌سازي به عنوان بخشي از آن محسوب مي‌شد و آنچه كه من در تدوين لايحه خصوصي‌سازي به‌آن توجه داشتم دو نكته بود يكي اين‌كه كشور اساسا قبل از هرگونه واگذاري مالكيت‌هاي دولتي، بايد ماموريت دولت را در حوزه اقتصاد به صورت خيلي پايه‌اي مورد نظر قرار مي‌داد و آن را به صورت شفاف و روشن مشخص مي‌كرد، به عبارت ديگر، محور اصلي در تدوين لايحه، بازنگري نقش دولت در اقتصاد بود. نكته دوم اين‌كه من به دنبال تدوين احكام، بدون در نظر گرفتن يك فرآيند اجرايي كارا نبودم بلكه به جنبه‌هاي عملگرايانه توجه داشتم. و اين‌كه چگونه خواست تحول به برنامه عملي تبديل شود. به طور خلاصه اين‌كه من دو هدف را به صورت توامان دنبال كردم يكي تغيير ماموريت دولت در اقتصاد و دوم داشتن يك «برنامه عملي» يا Action plan بود. آيا دو لايحه در راستاي هم قرار داشت يا تضادهايي هم به چشم مي‌خورد؟ لايحه سال 82، بيش‌تر ناظر بر فرآيندهاي نوسازي بازارهايي كه قرار بود مالكيت‌هاي دولتي به آن‌ها واگذار شود و نحوه بازسازي ساختاري بنگاه‌ها و فرآيند واگذاري محور اصلي بود. در اين لايحه در واقع در راستاي سياست‌هاي اصل«44» نوسازي دولت و تجديد رابطه بنياني دولت- بازار و تعادل جديد در نحوه مديريت اقتصاد ملي با توجه به رويكرد واگذاري توليد اقتصادي و فعاليت اقتصادي به بازار صورت گرفت. در واقع لايحه اصل«44» در سطح بسيار بالاتري قرار داشت ولي در عين حال رگه‌هايي از هم‌پوشاني را با لايحه قبلي داشت. لايحه‌اي كه تدوين كرديد، در سه نوبت مورد بازنگري و اصلاح قرار گرفت. يكي در دولت، ديگري در كميسيون ويژه اصل«44» و در نهايت در صحن علني مجلس، اكنون سوال من اين است كه پيش‌نويس لايحه اصل«44» كه شما تدوين كرديد، ابتدا در دولت چقدر دچار اصلاح شده آيا اين اصلاحات به روح اصلي لايحه صدمه زد؟ ما براي تدوين لايحه دو فرآيند را طي كرديم. علاوه بر اين‌كه شخص آقاي دانش‌جعفري وقت بسيار زيادي را براي تدوين لايحه مي‌گذاشت و به صورت هفتگي با آقاي وزير درباره چگونگي روند تدوين لايحه جلسه تشكيل مي‌شد و در طول فرآيند شكل‌گيري لايحه هم، شخص ايشان و معاونانشان، از جمله معاون امور بانكي، در جريان قرار مي‌گرفتند و نظراتشان را ارايه مي‌دادند و خلاصه آن‌كه تدوين لايحه با هماهنگي بسيار خوبي پيش‌رفت. فرآيند ديگري كه اتفاق افتاد اين‌كه ما بتوانيم نظرات مجلس شوراي اسلامي پيش از آن‌كه لايحه به مجلس تقديم شود جلب كنيم در هنگام تدوين پيش‌نويس لايحه، جلسات مداومي را با مركز پژوهش‌هاي مجلس و با حضور نمايندگان عضو كميسيون اصل «44» داشته باشيم كه حاصل اين جلسات آن بود كه لايحه به صورت بند به بند در مركز پژوهش‌ها بررسي شد. بنابراين لايحه‌اي كه از وزارت اقتصاد به دولت پيشنهاد شد در واقع به صورت تفصيلي در دو مركز وزارت اقتصاد و مركز پژوهش‌ها مورد بازنگري قرار گرفته بود. در واقع اجماع نظر بين كارشناسان دو نهاد مذكور صورت گرفت. اما اين‌كه در دولت چقدر مورد اصلاح‌ قرار گرفت بنده در جريان قرار نگرفتم البته شنيدم كه لايحه‌اي كه در دولت تصويب و به مجلس تقديم شد، با تغييرات بنيادي روبه‌رو شد. اگر فرض كنيم كه اصلاحات در دولت، روح اصلي لايحه را صدمه نزده، آيا اين لايحه هنگام بررسي در كميسيون اصل «44» دچار تغييرات اساسي شد يا نه؟ ببينيد، براي اين‌كه لايحه ناظر بر تغيير ماموريت دولت باشد، ابتدا ماموريت‌هاي واقعي دولت را مورد بررسي قرار دادم كه اين بخش‌ها تا حدود زيادي حذف شد. اعتقادم آن است كه يكي از مشكلات اصلي در راستاي خصوصي‌سازي در ايران، اين است كه يك فهرست بلندبالا از اقداماتي كه دولت بايد انجام دهد را تدوين مي‌كردند، اما هيچ‌گاه فهرستي از اقداماتي كه دولت نبايد انجام دهد را مورد توجه قرار نمي‌دادند و تهيه نمي‌كردند. بنابراين در واقع ما هميشه، از يك طرح در كشور خصوصي‌سازي انجام مي‌داديم و از سوي ديگر دولت بزرگ مي‌شد و سرمايه‌گذاري روي همان فعاليت‌هايي مي‌كرد كه خود در حال واگذاري آن‌ها بود. بنابراين اساسا مفهوم سياست‌گذاري آن است كه روشن شود كه چه سياستي دنبال شود و از چه سياستي قرار است احتراز شود. در غير اين صورت، پاشنه آشيل و ورود به يك اغتشاش سياست‌گذاري و اجرايي به وجود آمده است. اين مشكلات را من در مطالعاتم در برنامه‌هاي اول تا چهارم به وضوح مشاهده كردم. دولت در چه حوزه‌اي نبايد حضور مي‌يافت؟ يكي از هدف‌هاي من اين بود كه زمينه‌ساز نوعي شفاف‌سازي باشم به طوري كه دولت در هيچ يك از بازارهاي رقابتي، حضور عملياتي نخواهد داشت بنابراين در احصاء وظايف دولت و نوع رابطه آن با بازار، سعي كردم به صورت شفاف ماموريت دولت را نشان دهم. متاسفانه اين مساله در لايحه مصوب كميسيون ويژه اصل «44»، ديده نمي‌شود. نكته ديگري كه براي من از اهميت ويژه‌اي برخوردار بود اما مورد توجه نمايندگان كميسيون ويژه قرار نگرفت، بحث سياست فرآيند اجرا و برنامه عمل بود اما اكنون به خصوص در بخش دوم، كه تقسيم‌بندي وظايف و نقش‌هاست، اغتشاش خاصي به نظر مي‌رسد. همان‌طور كه مي‌دانيد، جامعيت و مانعيت به صورت همزمان در امر سياست‌گذاري از اهميت بالايي برخوردار است. اما در لايحه ويژه اصل «44»، مانعيت لازم ديده نمي‌شود. به عبارت ديگر وقتي بخش عمده اقتصاد در اختيار دولت است ابتدا بايد يك علامت به بازار مخابره شود كه نقشه روابط دولت با بازار در حال تغيير است، تا به اين طريق، بخش خصوصي بتواند رفتار آينده دولت را پيش‌بيني كند. اما اگر اين فرآيند را مغشوش و غيرشفاف بكنيد، در واقع علامت اشتباه به بازار مخابره كرده‌ايد و با توجه به سابقه دولت، در بخش خصوصي اين ذهنيت به وجود مي‌آيد كه همواره احتمال بازگشت به شكل و شمايل گذشته وجود دارد و اين به معناي تزريق بي‌اعتمادي به بازار است. يعني به نظر شما، لايحه‌اي كه اكنون در حال قانون شدن است، ماموريتي كه سياست‌هاي اصل «44» بر دوش آن گذاشته را دنبال نمي‌كند؟ به نظر من اين لايحه دست قوه مجريه را براي بازگشت به گذشته كاملا باز مي‌گذارد. در سياست‌هاي ابلاغي (بند الف) تاكيد شده است كه دولت بايد از فعاليت‌هاي موردنظر اين بند، خارج شود. وقتي به صورت مشخص در قانون به اين بند اشاره نمي‌شود، طبعا احتمال اين مساله تفسير بازگشت به گذشته را قوت مي‌بخشد. در هر حال ميزان پيامدها مهم است يكي انحراف كامل از سياست‌هاست اما بعد ديگر مي‌تواند كندي در اجراي سياست‌ها باشد؟ از نظر من اصلا سياست‌گذاري به مفهوم روشن‌سازي مسير است اگر چراغ‌هاي لازم خاموش باشند، يعني مشروعيت بخشي به اغتشاش. يكي از انتقادات آن است كه لايحه خيلي طولاني است و دولت و مجلس بهتر بوده لايحه قانوني سياست‌هاي اصلي «44» را در سه لايحه جداگانه مورد بررسي و تصويب قرار مي‌دادند، يكي لايحه خصوصي‌سازي، دوم لايحه سهام عدالت و سوم لايحه ضدانحصار و شما هم معتقد هستيد كه فرآيند قانوني سياست‌هاي اصل «44» بايد به صورت پكيج (بسته) تدوين شود. اين پكيج داراي چه مختصاتي است؟ اعتقاد من آن است كه تمام محورهاي اساسي كه به اجراي سياست‌ها كمك مي‌كرد بايد در يك لايحه باشد همان زمان دو رويكرد وجود داشت يكي اين‌كه، اين محورها به چند لايحه تبديل شود و رويكرد دوم كه من طرف‌دار آن بودم اين بود كه اين محورها، به يك لايحه تبديل شود. علت هم اين بود كه سياست‌هاي اصل «44» شايد مهم‌ترين سياست‌هايي باشد كه بعد از انقلاب اتخاذ شده است و اگر ما مي‌خواستيم كه لوايح جداگانه براي اين سياست‌ها تهيه كنيم، مي‌توانست نتايج اين لوايح با همديگر همراستا نباشند؛ بنابراين پيشنهاد من آن بود كه تمام محورهاي سياست‌ها كه اجراي اين سياست‌ها را تضمين مي‌كند را در يك برنامه يك پارچه منسجم گذاشت و براي كار به طوري كه تغيير ماموريت دولت، برنامه عملياتي و بحث بسيار مهم كنترل رقابت‌ها و كنترل نظارت و در لايحه پيش‌بيني شود تعداد مواد آن زياد مي‌شد و بنابراين پيشنهاد من آن بود كه دولت و مجلس به اين لايحه به عنوان يك برنامه توجه كنند تا به صورت بند‌بند و ماده‌به ماده، تا به اين وسيله از عدم انسجام اجتناب شود. در اين راستا من پيشنهاد كردم كه دولت با تشكيل يك گروه از مشاوران خود، برنامه‌اي منسجم تهيه كند و به جاي اجراي مواد و جزييات برنامه را بپذيرد و اجرا كند و مجلس هم اجراي سياست‌هاي اصل «44» را به صورت يك برنامه بپذيرد، نه موادي از قانون كه دولت بايد آن را اجرا كند. اكنون فكر مي‌كنيد مي‌توان يك برنامه عملياتي از لايحه در حال تبديل شدن به قانون استخراج كرد؟ من ترديد دارم كه بتوان يك برنامه منسجم و به هم پيوسته از قانون لايحه اصل «44» مصوب مجلس استخراج كرد. يك تدبير مهمي را كه من در لايحه پيش‌بيني كرده بودم، بحث طبقه‌بندي بازارها بود، به اين شكل كه انحصارات را به قانوني و طبيعي تقسيم كرده بود. اما در قانون مصوب كميسيون اصل «44»، اين دو نوع انحصار حذف شده اما همه مي‌دانند كه نحوه كنترل و مديريت بازار انحصار طبيعي نحوه كنترل بازار رقابتي تماما متفاوت است. در لايحه طبقه‌بندي سه‌گانه بازارها، (بازاري كه ماهيتا و قانونا بايد در انحصار دولت باشد و بازاري كه قانونا در انحصار دولت است اما ماهيتا بايد در اختيار بازار رقابتي باشد و بازاري كه هم ماهيتا و هم قانونا در اختيار بازار رقابتي است) انجام شده اما در نحوه كنترل آن‌ها پيش‌بيني لازم صورت نگرفته است. به هر حال كميسيون اصل «44» هم زحمت‌هاي زيادي كشيد. چه مزايايي در اين لايحه نسبت به لايحه تدويني شما بود؟ مواردي وجود دارد كه مجلس توجه بيش‌تري به آن‌ها داده است كه اجراي سياست‌ها را راحت‌تر مي‌كند. از جمله مجلس در هنگام خصوصي‌سازي توجه خاصي به بحث واگذاري مديريت انجام داده است؛ اين‌كه يك بنگاه مي‌تواند دولتي باشد اما مديريت آن برون‌سپاري شود موارد ديگري هست كه بايد در مجال ديگر به آن پرداخت. در هر حال اين قانون به عنوان يك گام مهم به جلو تلقي مي‌شود و مهم آن است كه ببينيم دولت چگونه اين قانون را اجرا خواهد كرد.


Copyright © 2014 www.TCCIM.ir. All rights reserved